Проблема не в слабых регионах, а в слабом правительстве: парламентарии о распределении полномочий между уровнями власти
26.10.2016 17:42
Совет Федерации подготовил доклад "Об основных направлениях государственной региональной политики", в котором, как сообщила спикер СФ Валентина Матвиенко, говорится о необходимости обновления и реформирования государственной региональной политики. Как пишет газета "Коммерсант", палата предлагает обеспечить гражданам РФ неснижаемый стандарт качества жизни — стандарт благополучия.
Для этого в СФ предлагают пересмотреть систему разграничения полномочий между уровнями власти и их финансирование. При этом в несправляющихся регионах предлагается вводить внешнее управление. Полномочия органов региональной и муниципальной власти и их финансирование СФ предлагает зафиксировать в реестре в "виде постоянно обновляемого открытого интернет-портала" и одновременно создать механизм мониторинга и оценки эффективности их исполнения региональными и муниципальными властями. Так СФ надеется исключить излишние расходы регионов.
Также предлагается усилить ответственность глав регионов и муниципалитетов за недостижение требуемых результатов, изменив критерии оценки эффективности их работы и начав вводить предусмотренное законодательством, но не применявшееся "внешнее управление", в частности "временные финансовые администрации". При этом СФ предлагает "оптимизировать структуру и комплекс полномочий" территориальных органов федеральной власти и часть из них передать регионам.
По мнению Валентины Матвиенко, реализация предложений СФ позволит "самодостаточно развиваться регионам". Она считает, что "необходимо уйти от системы, когда дотационные регионы ждут поддержки сверху, ничего не предпринимая для решения проблем": "Точно так же нужно перебороть ситуацию, при которой сильные регионы не заинтересованы в увеличении собственных доходов, моментально забираемых федеральным центром".
Президент Института национальной стратегии Михаил Ремизов считает, что типология регионов в зависимости от потенциала и географического положения — вопрос состыковки федеральных, региональных, ведомственных и корпоративных стратегий развития.
"Государство должно планировать размещение производственных сил",— сказал он "Ъ".
Ремизов сомневается в возможности изменить межбюджетные отношения и упорядочить распределение полномочий, которые он назвал "проблемами, перешедшими в разряд вечных". Это, по его словам, "амбиции, реализовать которые не удалось в свое время двум вице-премьерам — Дмитрию Козаку и Александру Хлопонину".
Как Вы можете прокомментировать доклад СФ? Разделяете ли опасения экспертов в возможности реализовать эти идеи? – с такими вопросами корреспондент Regions.ru обратился к представителям нижней и верхней палат парламента.
Для этого в СФ предлагают пересмотреть систему разграничения полномочий между уровнями власти и их финансирование. При этом в несправляющихся регионах предлагается вводить внешнее управление. Полномочия органов региональной и муниципальной власти и их финансирование СФ предлагает зафиксировать в реестре в "виде постоянно обновляемого открытого интернет-портала" и одновременно создать механизм мониторинга и оценки эффективности их исполнения региональными и муниципальными властями. Так СФ надеется исключить излишние расходы регионов.
Также предлагается усилить ответственность глав регионов и муниципалитетов за недостижение требуемых результатов, изменив критерии оценки эффективности их работы и начав вводить предусмотренное законодательством, но не применявшееся "внешнее управление", в частности "временные финансовые администрации". При этом СФ предлагает "оптимизировать структуру и комплекс полномочий" территориальных органов федеральной власти и часть из них передать регионам.
По мнению Валентины Матвиенко, реализация предложений СФ позволит "самодостаточно развиваться регионам". Она считает, что "необходимо уйти от системы, когда дотационные регионы ждут поддержки сверху, ничего не предпринимая для решения проблем": "Точно так же нужно перебороть ситуацию, при которой сильные регионы не заинтересованы в увеличении собственных доходов, моментально забираемых федеральным центром".
Президент Института национальной стратегии Михаил Ремизов считает, что типология регионов в зависимости от потенциала и географического положения — вопрос состыковки федеральных, региональных, ведомственных и корпоративных стратегий развития.
"Государство должно планировать размещение производственных сил",— сказал он "Ъ".
Ремизов сомневается в возможности изменить межбюджетные отношения и упорядочить распределение полномочий, которые он назвал "проблемами, перешедшими в разряд вечных". Это, по его словам, "амбиции, реализовать которые не удалось в свое время двум вице-премьерам — Дмитрию Козаку и Александру Хлопонину".
Как Вы можете прокомментировать доклад СФ? Разделяете ли опасения экспертов в возможности реализовать эти идеи? – с такими вопросами корреспондент Regions.ru обратился к представителям нижней и верхней палат парламента.
26.10.2016 17:44
Сам посыл, связанный с необходимостью развивать и менять региональную политику, безусловно, правильный. Но весь вопрос в том, каким образом это делать – дать регионам самостоятельность или всеми межбюджетными отношениями управлять из центра? Мне кажется, предложения Совета Федерации как раз заключаются в том, чтобы опять усилить роль центра.
В любом случае, нельзя рассчитывать на то, что введут в отдельных регионах внешнее управление, и дела там сразу поправятся, заработают заводы и прочее, и прочее. Ну, придет внешняя администрация, проведет пресловутую оптимизацию, которая будет выражаться в закрытии ряда школ и больниц, в сокращении количества врачей и учителей. Чиновники отчитаются о проделанной работе по экономии бюджетных средств, но самому региону разве станет от этого лучше?
Ну и, конечно же, правы те эксперты, которые сомневаются, что сегодня можно что-то реально поменять в региональной политике. Без изменения всей экономической политики, без упора на производство, без решения вопросов кредитования, проведения национализации ключевых отраслей, введения прогрессивной шкалы налогообложения и многих других мер, на которых настаивает КПРФ, все попытки усовершенствовать межбюджетные отношения будут оставаться благими пожеланиями.
Проблема не в том, что у нас есть слабые регионы – слабое у нас прежде всего правительство, которое по-прежнему опирается на сугубо либеральные подходы. Поэтому даже если абсолютно все губернаторы у нас будут хорошими, эффективными управленцами, с нынешним правительством ничего хорошего ожидать не приходится.
Я также считаю, что вряд ли можно выстраивать эффективную региональную политику в ситуации, когда в Совете Федерации у нас не представлены, как это было когда-то раньше, главы регионов и председатели заксобраний. Ну или по меньшей мере надо добиваться, чтобы все члены СФ избирались напрямую населением регионов.
В любом случае, нельзя рассчитывать на то, что введут в отдельных регионах внешнее управление, и дела там сразу поправятся, заработают заводы и прочее, и прочее. Ну, придет внешняя администрация, проведет пресловутую оптимизацию, которая будет выражаться в закрытии ряда школ и больниц, в сокращении количества врачей и учителей. Чиновники отчитаются о проделанной работе по экономии бюджетных средств, но самому региону разве станет от этого лучше?
Ну и, конечно же, правы те эксперты, которые сомневаются, что сегодня можно что-то реально поменять в региональной политике. Без изменения всей экономической политики, без упора на производство, без решения вопросов кредитования, проведения национализации ключевых отраслей, введения прогрессивной шкалы налогообложения и многих других мер, на которых настаивает КПРФ, все попытки усовершенствовать межбюджетные отношения будут оставаться благими пожеланиями.
Проблема не в том, что у нас есть слабые регионы – слабое у нас прежде всего правительство, которое по-прежнему опирается на сугубо либеральные подходы. Поэтому даже если абсолютно все губернаторы у нас будут хорошими, эффективными управленцами, с нынешним правительством ничего хорошего ожидать не приходится.
Я также считаю, что вряд ли можно выстраивать эффективную региональную политику в ситуации, когда в Совете Федерации у нас не представлены, как это было когда-то раньше, главы регионов и председатели заксобраний. Ну или по меньшей мере надо добиваться, чтобы все члены СФ избирались напрямую населением регионов.
26.10.2016 17:44
Россия по Конституции является федеративным государством, поэтому отношения между федеральным центром и регионами – это краеугольный камень в устройстве России как федеративного государства. И вопрос о том, насколько оптимальны эти отношения, становится особенно актуальным именно сейчас, в условиях отсутствия лишних денег в казне.
Здесь с одной стороны важен и общий вопрос, связанный с тем, какую часть налоговых доходов, собираемых на территории региона, следует отдавать на федеральный уровень – 50% или 70%, или пропорция должна быть какой-то иной. Как правило, за деньгами следуют и полномочия. Передавать полномочия, не подкрепив их соответствующими средствами, бессмысленно. Это не решит проблему, а наоборот, еще больше ее усугубит.
А с другой стороны, есть и проблема региональная. Все-таки все 85 субъектов РФ – это неотъемлемые части России, и каждый из них, даже понимая, что центр в чем-то недорабатывает, должен вести себя максимально аккуратно и эффективно. Мы ни в коей мере не должны позволять регионам действовать в разрез с федеральным законодательством и единой государственной политикой.
Поэтому подход, который предлагается сегодня в Совете Федерации, на мой взгляд, в целом находится в правильном ключе. И даже если где-то не до конца понятно, что и как реформировать, то все равно важно все эти вопросы обсуждать в каждодневном режиме – уж больно быстро меняется у нас жизнь.
Еще раз подчеркну, что сама тема региональной политики, пределов возможностей регионов, а также помощи им со стороны центра – крайне актуальная. Любые доклады, любые инициативы в этой области заслуживают обсуждения, причем в максимально публичной форме. Доклад Совета Федерации – это не императив, но основа для широкой общественно-политической дискуссии, совершенно нормальная форма для поиска оптимальных конструкций.
Здесь с одной стороны важен и общий вопрос, связанный с тем, какую часть налоговых доходов, собираемых на территории региона, следует отдавать на федеральный уровень – 50% или 70%, или пропорция должна быть какой-то иной. Как правило, за деньгами следуют и полномочия. Передавать полномочия, не подкрепив их соответствующими средствами, бессмысленно. Это не решит проблему, а наоборот, еще больше ее усугубит.
А с другой стороны, есть и проблема региональная. Все-таки все 85 субъектов РФ – это неотъемлемые части России, и каждый из них, даже понимая, что центр в чем-то недорабатывает, должен вести себя максимально аккуратно и эффективно. Мы ни в коей мере не должны позволять регионам действовать в разрез с федеральным законодательством и единой государственной политикой.
Поэтому подход, который предлагается сегодня в Совете Федерации, на мой взгляд, в целом находится в правильном ключе. И даже если где-то не до конца понятно, что и как реформировать, то все равно важно все эти вопросы обсуждать в каждодневном режиме – уж больно быстро меняется у нас жизнь.
Еще раз подчеркну, что сама тема региональной политики, пределов возможностей регионов, а также помощи им со стороны центра – крайне актуальная. Любые доклады, любые инициативы в этой области заслуживают обсуждения, причем в максимально публичной форме. Доклад Совета Федерации – это не императив, но основа для широкой общественно-политической дискуссии, совершенно нормальная форма для поиска оптимальных конструкций.
26.10.2016 17:44
Требование совершенствовать межбюджетные отношения абсолютно правильное. Более того, комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам еще два с лишним года назад составил дорожную карту по совершенствованию межбюджетных отношений. Не скажу, что работа в этом направлении стоит на месте, нет, она движется. Тем более зампред правительства Дмитрий Козак в Совете Федерации в рамках "Правительственного часа" уже заявлял, что первая часть этой работы завершена – касается она ревизии расходных полномочий. То есть сейчас говорить о доходах, делить их, не проведя ревизии расходных полномочий, неправильно.
Немного истории. За последние 10 лет было принято более полутысячи нормативных актов (федеральных законов, постановлений правительства, указов президента), которые заставляют регионы нести дополнительные финансовые расходы. Да, федерация поддерживает, но регионы все равно очень напрягаются, поэтому в этой части необходимо определиться, какими финансовыми ресурсами закрывать появляющиеся бреши.
После того, как мы проанализируем и разложим по полочкам все полномочия, надо будет заняться перераспределением налоговых и неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы. При этом надо понимать, что экономический, налоговый потенциал у регионов различен, поэтому необходимо за счет трансфертов из федерального бюджета выравнивать их бюджетную обеспеченность.
А различия между субъектами громадные: анализ показывает, что 10 субъектов федерации получают примерно 40% от дотаций из Фонда финансовой поддержки регионов. С этим нужно что-то делать. Поэтому мое предложение: распределить помощь на два фонда: один – для высокодотационных регионов, которые от государства получают большой объем финансовой поддержки. Второй – для регионов среднего и высокого уровня бюджетной обеспеченности. После этого для субъектов необходимо создать мотивационный механизм. Если регион прирос по экономике, значит, его налоговый потенциал, налоговые поступления увеличились, тогда ему сразу же уменьшают дотации из федерального бюджета. То есть мотивации нет. Следовательно, необходимо замотивировать регионы так, чтобы тот прирост, который обеспечен их усилиями, оставался бы у них.
Необходимо также заниматься налоговыми льготами. Сегодня у правительства нет методики, которая бы оценила эффективность предоставляемых налоговых льгот.
Да, эксперты сомневаются в возможности совершенствования межбюджетных отношений, но я бы сказал, что мы обречены это сделать. Обречены сделать ревизию расходных полномочий и провести работу по перераспределению налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, а также совершенствовать методику балансировки бюджетов субъектов за счет трансфертов из федерального бюджета.
Немного истории. За последние 10 лет было принято более полутысячи нормативных актов (федеральных законов, постановлений правительства, указов президента), которые заставляют регионы нести дополнительные финансовые расходы. Да, федерация поддерживает, но регионы все равно очень напрягаются, поэтому в этой части необходимо определиться, какими финансовыми ресурсами закрывать появляющиеся бреши.
После того, как мы проанализируем и разложим по полочкам все полномочия, надо будет заняться перераспределением налоговых и неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы. При этом надо понимать, что экономический, налоговый потенциал у регионов различен, поэтому необходимо за счет трансфертов из федерального бюджета выравнивать их бюджетную обеспеченность.
А различия между субъектами громадные: анализ показывает, что 10 субъектов федерации получают примерно 40% от дотаций из Фонда финансовой поддержки регионов. С этим нужно что-то делать. Поэтому мое предложение: распределить помощь на два фонда: один – для высокодотационных регионов, которые от государства получают большой объем финансовой поддержки. Второй – для регионов среднего и высокого уровня бюджетной обеспеченности. После этого для субъектов необходимо создать мотивационный механизм. Если регион прирос по экономике, значит, его налоговый потенциал, налоговые поступления увеличились, тогда ему сразу же уменьшают дотации из федерального бюджета. То есть мотивации нет. Следовательно, необходимо замотивировать регионы так, чтобы тот прирост, который обеспечен их усилиями, оставался бы у них.
Необходимо также заниматься налоговыми льготами. Сегодня у правительства нет методики, которая бы оценила эффективность предоставляемых налоговых льгот.
Да, эксперты сомневаются в возможности совершенствования межбюджетных отношений, но я бы сказал, что мы обречены это сделать. Обречены сделать ревизию расходных полномочий и провести работу по перераспределению налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, а также совершенствовать методику балансировки бюджетов субъектов за счет трансфертов из федерального бюджета.
26.10.2016 17:44
Этот доклад Валентины Матвиенко производит очень хорошее впечатление. В нем отражены связанные с региональной политикой все основные проблемы сегодняшнего дня (распределение полномочий, бюджетное обеспечение этих полномочий, необходимость административной реформы) и прописаны конкретные предложения для их решения. Короче говоря, документ подготовлен качественно.
А вот с реализацией представленных предложений будет сложновато. Во-первых, ни Козак, ни Хлопонин ничего конкретного в этом направлении не делали. Во-вторых, правительство вообще хотело бы отложить решение этих вопросов на потом. Хотя сегодня целый ряд субъектов уже созрели, чтобы объявить себя банкротами, то есть ситуация в регионах требует скорейших изменений в региональной политике.
Потому хочет правительство - не хочет – этим заниматься надо. Другое дело, как бы не опоздать с реформами. А судя по сегодняшнему докладу Улюкаева опасность такая есть.
А вот с реализацией представленных предложений будет сложновато. Во-первых, ни Козак, ни Хлопонин ничего конкретного в этом направлении не делали. Во-вторых, правительство вообще хотело бы отложить решение этих вопросов на потом. Хотя сегодня целый ряд субъектов уже созрели, чтобы объявить себя банкротами, то есть ситуация в регионах требует скорейших изменений в региональной политике.
Потому хочет правительство - не хочет – этим заниматься надо. Другое дело, как бы не опоздать с реформами. А судя по сегодняшнему докладу Улюкаева опасность такая есть.
26.10.2016 17:44
Поддерживаю направление представленного доклада. Вопрос изменения межбюджетных отношений уже перезрел. Регионам, а с ними, между прочим, и муниципалитетам, безусловно, нужна самостоятельность, и если ничего для этого не делать, мы упремся в тупик.
Здесь можно вспомнить великого реформатора Александра II. При нем доходы делились следующим образом: 60% оставалось земствам (муниципалитетам как сейчас бы сказали) и по 20% шло в губернии и на государственные нужды. Потому-то в ту пору унас расцвели и укрепились земства, которые обзавелись и своими больницами, и школами, сохранившимися кое-где до сих пор, и т.д.
Я не говорю, что именно рецепт Александра II универсальный, но возможности регионов, муниципалитетов расширять надо. Тем более все видят, как тяжело идет исполнение майских указов, по которым часть финансовых обязательств возложена на регионы.
Потому впереди у нас тяжелой работы не покладая рук ни на один год. Конечно, хотелось бы верный рецепт найти сразу же, но, к сожалению, так не бывает.
Здесь можно вспомнить великого реформатора Александра II. При нем доходы делились следующим образом: 60% оставалось земствам (муниципалитетам как сейчас бы сказали) и по 20% шло в губернии и на государственные нужды. Потому-то в ту пору унас расцвели и укрепились земства, которые обзавелись и своими больницами, и школами, сохранившимися кое-где до сих пор, и т.д.
Я не говорю, что именно рецепт Александра II универсальный, но возможности регионов, муниципалитетов расширять надо. Тем более все видят, как тяжело идет исполнение майских указов, по которым часть финансовых обязательств возложена на регионы.
Потому впереди у нас тяжелой работы не покладая рук ни на один год. Конечно, хотелось бы верный рецепт найти сразу же, но, к сожалению, так не бывает.
Михаил Емельянов
Депутат ГД РФ II-VII созывов, заслуженный юрист РФ, член «Справедливой России»
26.10.2016 17:44
Во-первых, необходимо вернуться к существовавшему ранее правилу Бюджетного кодекса о том, что доходы между регионами и центром должны распределяться по принципу "50 на 50".
И второе. Активную и успешную региональную политику нельзя проводить в условиях продолжающейся стагнации. Поэтому необходимо вначале изменить макроэкономическую политику в стране, добиться экономического роста, а после этого уже переходить к реформам в региональной политике.